Forskningens økonomi: Ikke blot en pengestrøm

Publiceret Oktober 2003

Den løbende diskussion om dansk forskning og forskningspolitik giver det indtryk, at det hele drejer sig om, hvor mange penge der gives ud. Vi følger med i, hvor stor en del af vores bruttonationalprodukt, der bruges til forskning, og vi sammenligner vores indsats med andres. I dag er det officielle danske (og europæiske) mål, at vi i 2010 skal bruge tre pct. af bruttonationalproduktet på forskning og udvikling, heraf den ene procent i den offentlige sektor. Det vil kræve en forøgelse på 50 pct. i den offentlige forskningsindsats i løbet af de næste syv år.

Det er forbavsende, at der er så stor interesse for et enkelt tal. Tallet er behæftet med betydelig usikkerhed.1 Tallet angiver, hvor meget der tilføres forskningen, input. Det må dog være lige så vigtigt eller vigtigere, hvad der kommer ud af forskningen, output. Det er mere vigtigt, hvordan og til hvad midlerne bruges.

Interessen for, hvor stor en procentdel af bruttonationalproduktet vi bruger på forskning, bygger på en opfattelse af, at forskning er en kilovare. Så og så mange kroner, så og så mange gram forskning, så og så stort et udbytte. Sådan er det ikke. Men hvad er det egentlig, vi køber, og hvad kommer der ud af det?

Kan forskningsstatistikken hjælpe?

Den danske forskningsstatistik udarbejdes af Analyseinstitut for Forskning, et sektorforskningsinstitut under Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling. Der er oplysninger om fordelingen af udgifterne mellem den offentlige og den private sektor og inden for  den offentlige sektor og om fordelingen mellem grundforskning, anvendt forskning og udvikling. I den offentlige sektor opdeles forskningen på hovedområder, humaniora, samfundsvidenskab, sundhedsvidenskab, naturvidenskab, jordbrugsvidenskab og teknisk videnskab eller ingeniørvidenskab. Det er inddelinger, som passer til vores traditionelle institutions- og fakultetsstruktur og til vores forskningsrådsstruktur. Men inddelingerne tager ikke hensyn til den grænseoverskridende, tværfaglige og multidisciplinære forskning. Der er biologi i fire områder, og  der er i opdelingen ikke tages hensyn til samarbejde mellem samfundsvidenskab og sundhedsvidenskab. Opdelingen i grundforskning og anvendt forskning er i overensstemmelse med mange forskeres selvforståelse, men det er en inddeling, som er svær at forsvare. Ordet grundforskning er nyt i det danske sprog, første gang anvendt i 1946.2 Inddelingerne er udtryk for konservatisme i det danske forskningssystem og i de internationale retningslinier for statistik.

Forskningsstatistikken angiver ressourceforbruget i penge. I den offentlige sektor skelnes mellem basisbevillinger (institutionernes finanslovsbevillinger) og frie midler fra forskningsråd, fonde og talrige andre kilder.

Der udarbejdes også hvert år i Danmark et offentligt forskningsbudget, en opsummering af de midler, som anvendes til forskning i de enkelte ministerier. Forskningsbudgettet udarbejdes efter, at Finansloven er vedtaget og det giver derfor oplysninger om den offentlige forskningsindsats, men er ikke et led i beslutningsprocessen om midler til forskning. Igen handler det udelukkende om input.

Hvad er det for ressourcer, der bruges i forskningen?

De grundlæggende ressourcer er forskernes evner og tid og bevillinger til teknisk medhjælp, apparatur, forbrugsvarer, bygninger, arbejdspladser, feltarbejde, rejser og publikationer. Hertil kommer væsentlige ressourcer til dokumentations- og bibliotekssystemer.

Forskningen har kontinuitet indbygget. Der er altid et forskningssystem at bygge videre på. Det fører samtidig til, at mange ressourcer på forhånd er bundne til løsning af bestemte opgaver, for eksempel til aflønning af fastansat personale og til lys og varme og vedligeholdelse af bygninger. Der må derfor skelnes mellem stationære og mobile ressourcer.3 Det er vigtigt ikke at lade sig binde af en traditionel opfattelse af, hvad der er stationære ressourcer. Megen forskningspolitik handler om omfordeling af ressourcer. Forskningen har som alt andet brug for omstillingsevne. Hvis alle ressourcer opfattes som stationære, kan der ikke styres.

Forskernes tid og dermed lønningerne til forskerne anses for en af de stationære ressourcer, dels fordi forskerne på grund af deres specialisering og tilhørsforhold til en tradition ikke let kan skifte til et nyt område, dels fordi de i universitetsverdenen mener at have ansættelsesforhold, som gør, at de ikke kan flyttes eller få ændrede opgaver. Samtidig er bevillinger til stipendier og tidsbegrænsede ansættelser en af de største mobile ressourcer. Men er ressourcerne til fastansat personale kun at betragte som stationære i den forstand, at de pågældende forskere fortsat skal være ansat og lønnede, eller medfører det også, at forskernes arbejdsopgaver ikke kan ændres. I den private sektor og sektorforskningen gælder kun det første.

Bevillinger til teknisk medhjælp anses ofte som en af de stationære ressourcer. Men selv om lønudgiften er bestemt på forhånd, forhindrer det ikke ændrede arbejdsopgaver og placering.

Bygninger behøver ikke at være en af de stationære ressourcer i forskningen. Forskere har godt nok reelt, omend ikke formelt, ejendomsretten til deres laboratorier, uanset om de bruger dem eller ikke. Men det er ikke nogen selvfølge. I disse år søges det ved huslejesystemer at styre lokaleforbruget og at gøre bevillinger til ikke blot nye, men også nuværende lokaler til mobile ressourcer.

Det er vigtigt at se på, ikke blot hvor store ressourcer målt i kroner, der tilføres forskningen, men også på, hvilke ressourcer og hvilke vilkår, der er for anvendelse af ressourcerne.

Beslutninger om forskningens økonomi og forskningens indhold

Man kan møde dem, der mener, at forskning hverken kan eller skal styres. Det ændrer ikke ved, at der er en omfattende styring og et mægtigt administrativt apparat til at tage sig af forskningen. Det er imidlertid ikke det samme som, at der er en overordnet eller samlet styring.

Folketinget tager de overordnede beslutninger gennem Finansloven. Det gælder de samlede ressourcer til forskningen, fordelingen mellem institutioner og mellem forskningsråd og andre bevillinger og dermed fordelingen mellem fagområder

Men forskningen er i stor udstrækning selvstyrende. Det sker gennem peer review og uformaliserede bedømmelses- og kvalitetsvurderinger, ved, at mange beslutninger er overladt til forskere, og ved, at forskere har indflydelse på beslutninger taget af andre.

Mange forskere mener, at når de blot har sagt peer review, er alle problemer løst. Opfattelsen er, at alle beslutninger i forskningen kan og skal tages på grundlag af peer review, og at peer review er en veldefineret metode, som giver et klart og præcist resultat. Så simpelt er det nu ikke. Peer review står ikke alene og kan ikke stå alene i beslutningsprocesserne i og om forskningen. Peer review kan gennemføres på flere måder. Peer review er ikke ufejlbarligt; der er usikkerhed og fejl og en stor del konservatisme. Vi har blot ikke noget bedre at sætte i stedet.4

De, der tror, at peer review kan afgøre alt, må også tro, at alle ansøgninger kan sammenlignes, og at sammenligningerne kan føre til klare, entydige konklusioner. De må også tro på, at der med en karakterskala kan gives karakterer til alle ansøgninger, og at der så kan gives bevillinger fra nr. ét og nedad, så langt pengene rækker. Det kan ikke lade sig gøre.

Grænserne for forskningens egenstyring er et diskussionsemne verden over. Der er indbygget konkurrenceelementer i styringen. Der har altid været konkurrence i forskningen, naturligvis om at levere den bedste forskning, men også om stillinger og bevillinger men det gøres i dag mere bevidst. Konkurrencen er den pris, forskningsverdenen betaler for at få lov selv at styre. Uden konkurrence ville der være risiko for, at de konservative tendenser i forskningen ville få overvægt.

Ønsket om konkurrence er en af begrundelserne for, at der i de fleste lande er en flerstrenget forskningsfinansiering, således at forskerne får bevillinger, herunder lønmidler, fra mere end én kilde. Der skelnes mellem institutionernes basisbevillinger (den faste streng) og andre finansieringskilder (den frie streng). Den frie streng er kaotisk i Danmark og andre lande. Der er konstant diskussion om balancen mellem den faste og den frie streng. Men der er enighed nødvendigheden af et flerstrenget forskningsfinansieringssystem.

Der er i forskningen både bottom-up og top-down styring. Bottom-up står for, at forslag og planer kommer fra forskerne, top-down for, at mål, opgaver og planer kommer fra forskningens egen ledelse eller udefra. Mange forskere mener, at der er en klar grænse mellem styringen ovenfra og forskernes eller forskningens selvforvaltning. Dette er ikke rigtigt. Jeg har aldrig været med til en beslutning om uddeling af forskningsmidler eller ansættelser, som ikke har haft et strategisk element. Det virkelig vigtige styring af forskningen sker på grænsen mellem  politikere og administration og forskerne. Det er en skadelig opfattelse, at der og skal være en klar grænse, og at den ene side ikke skal interessere sig for og blande sig i, hvad der sker på den anden side.

Planlægning i forskningen

Forskere hævder ofte, at forskning hverken kan eller skal planlægges. Det er selvfølgelig ikke rigtigt. Der er planlægning i al forskning. Men der er tale om planlægning på forskellige niveauer.

Planlægning kan være alt lige fra den enkelte forskers planlægning af sin arbejdsdag til nationale forskningsplaner. Jeg har kendt enkelte forskere, som mødte op i laboratoriet om morgenen uden nogen som helst planer for dagen. Disse forskere var ikke blandt de bedste, slet ikke.

I det moderne gruppearbejde er det nødvendigt at planlægge, hvem der skal gøre hvad, og hvornår de skal gøre det. Langsigtede dataindsamlinger kræver nøje planlægning. Som eksempler kan jeg nævne iskerneboringerne i Grønland og indsamling af materiale til den nationale fødselskohorte, også kaldet Bedre Sundhed for Mor og Barn.

Hvorfor da denne modstand mod planlægning? Forskerne har såmænd ikke noget mod planer, når det er deres egne planer, og når de har frihed til at ændre i planerne, hvis de finder grund til det.

Modstanden skyldes de mange forsøg på udefra at tvinge forskerne og forskningen ind i en planlægning. Dette pres udefra hører sammen med et pres udefra for at bestemme forskningens mål.

Modstanden skyldes, at forskerne i stadig større omfang må hente deres bevillinger udefra, for eksempel fra forskningsråd og dermed må skrive ansøgninger indeholdende planer.

De, der udefra angiver mål og opgaver for forskningen, skal gøre sig klart, at forskning er usikker og delvis uforudsigelig. De skal også gøre sig klart, at forskerne selv er gode til at opstille mål og finde opgaver. Det er til ubodelig skade for forskningen, hvis forskerne får alle problemer udefra.

Det er også vigtigt at understrege, at der ikke er og ikke kan være nogen samlet plan, nogen ?masterplan? for forskningen. Det gælder både nationalt og internationalt.

Kan det betale sig?

Der er i forskningsverdenen bred enighed om, at forskning i den offentlige sektor er vigtig, og at der er brug for en større indsats. Det er også den almindelige opfattelse, at der er et stort og påviseligt udbytte af indsatsen. Mange forskere og økonomer støtter sig på den lineære model for forskning. Den lineære model angiver, at der går en énsrettet strøm af viden og resultater fra grundforskning gennem anvendt forskning til udvikling og produktion eller anden anvendelse af resultaterne. Samtidig har mange forskere den selvforståelse, at grundforskningen er uforudsigelig, at den store gevinst kan falde hvor som helst, og at al grundforskning i det lange løb giver udbytte. Men den lineære model er ikke i overensstemmelse med virkeligheden.5

Det er muligt, at også politikere og embedsmænd i Finansministeriet mener, at øgede offentlige forskningsbevillinger giver et stort udbytte, men det har i hvert fald ikke givet sig udslag i øgede offentlige forskningsbevillinger i de seneste år.

Der er brug for større offentlige forskningsudgifter, og at der kan gives gode grunde hertil.6 Men der er ikke økonomiske beregninger, som viser, at der er et påviseligt og stort udbytte ved øgede, uspecificerede offentlige investeringer i forskning.

Stort set alle kvantitative undersøgelser af udbyttet af forskning er koncentreret om forskning som grundlag for erhvervsudvikling. Hvad med andre forskningsområder?

Den sundhedsvidenskabelige forskning er naturligvis velbegrundet. Ønsket om sygdomsbekæmpelse og sundhed har høj prioritet i det moderne samfund. Men det er ikke ligetil og måske ikke ønskeligt at sætte tal på udbyttet. Mange af resultaterne fører til nye og kostbare behandlingsmetoder. Hvis udbyttet skal måles, skal vi sætte pris på blandt andet forlænget levetid og livskvalitet.

En stor del af den forskning, som klassificeres som sundhedsforskning, er efter forskernes egen opfattelse grundforskning. Der argumenteres med, at stort set alle vigtige fremskridt i sygdomsbekæmpelse bygger på grundlæggende viden. Der henvises i den forbindelse ofte til en klassisk artikel fra Science fra 1976.7 Heri gøres der rede for rødderne eller forudsætningerne for en række af de største fremskridt i lægevidenskaben. Det viser sig, at alt kan føres tilbage til væsentlige resultater fra grundforskningen, ofte resultater som ligger langt tilbage i tiden.

Jeg er i tvivl om holdbarheden i denne argumentation. Stort set viser undersøgelsen, at al naturvidenskabeligt baseret forskning og alle videnskabeligt baserede behandlingsmetoder hører til et stort sammenhængende system. Alt kan føres tilbage til atomteorien, grundstofferne ordnede i det periodiske system, materiens og energiens konstans og dobbelthelixen, hvis det er det, man ønsker.

Dette betyder ikke, at jeg ikke tror på berettigelsen eller værdien af sundhedsvidenskabelig forskning med den hertil hørende grundforskning. Men forskningen skal ikke begrundes i et stort og påviseligt økonomisk udbytte. Økonomiske overvejelser skal ikke have afgørende vægt ved prioriteringer. Dog kan der på enkeltområder kan opstilles meget holdbare økonomiske argumenter. Det gælder for eksempel ulykkesforskning og forskning i spædbørnsdødelighed.

Det er heller ikke let om overhovedet muligt at gennemføre målinger af udbyttet af investeringer i humaniora og størstedelen af samfundsvidenskaben. I samfundsvidenskab kan der måske være en mulighed for målinger inden for nogle af de ?hårde? fag, for eksempel økonomi og statistik. Nina Smith anfører i 2002, at forskning på det samfundsvidenskabelige område ofte har stor betydning for den økonomiske vækst. Som eksempel anfører hun ?forskning i effektivisering af arbejdsmarkedets funktionsmåde, som ikke giver afkast for den enkelte virksomhed, men som har stor betydning for samfundets vækstmuligheder?.8 Det vil være svært at fremlægge dokumentation herfor. Politiske barrierer og politisk handlekraft har langt større betydning for samfundets vækstmuligheder.

Det betyder igen ikke, at jeg ikke tror på berettigelsen eller værdien af humanistisk og samfundsvidenskabelig forskning. Men forskningen skal her ikke begrundes i et stort konkret og påviseligt økonomisk udbytte. Jeg tror også, at de fleste forskere på disse områder meget vil have sig frabedt, at deres forskning skal retfærdiggøres med økonomiske argumenter. Men de er alligevel sommetider parate til at argumentere for deres økonomiske berettigelse; måske når de tror, at de gavner deres sag.

Det er næsten paradoksalt, at selvom det er almindelig anerkendt, at FoU ligger bag den enorme stigning i velstanden, der er sket gennem de sidste par århundreder, er det næsten umuligt at påvise en direkte forbindelse mellem den lokale indsats og den lokale stigning i velstanden. Hvorfor skal det være så svært?

Der er tre grunde hertil. For det første er forskningssystemet globalt, og det er derfor svært at måle i et enkelt land eller en enkelt region. For det andet er forskningen en del af vidensamfundet, og forskningens økonomi er derfor en del af den samlede økonomi i vidensamfundet. For det tredje er det ikke ligegyldigt, hvilken forskning det drejer sig om.

Resultaterne af offentligt betalt universitetsforskning og grundforskning bliver offentlig ejendom, til rådighed for hele verden og for alle, som er i stand til at udnytte dem. Men evnen til at udnytte resultaterne er ikke jævnt fordelt. Evne til at forstå og udnytte resultater fra grundforskningen kræver betydelige investeringer i institutioner, færdigheder, udstyr og netværk Kun lande, som selv har et forskningssystem, har evne til at udnytte resultaterne..

Et af de vigtigste resultater af undersøgelserne af forskningens udbytte er, at udbyttet kun kan høstes, hvis samfundet er parat dertil. Systemet, som skal modtage viden og resultater fra forskningen, må være på plads. Vekselvirkningen mellem forskerne og det omgivende samfund er af afgørende betydning. Der er eksempler på første klasses forskning i lande, som er uden de personer og teknologiske ressourcer, som er nødvendige for at udnytte forskningen. Det kan skyldes, at disse lande ikke var klare over, hvor nødvendigt det var at være i stand til at kunne udnytte forskningen. Det kan selvfølgelig også skyldes, at de ikke havde de nødvendige forudsætninger, herunder økonomiske ressourcer.

Det letter heller ikke beregningerne, at private virksomheder udfører en stadig større del af deres FoU i andre lande og specielt på universiteter i andre lande.

Jeg tror på nødvendigheden af et godt forskningssystem i Danmark som i alle andre lande i verden. Alternativet, et marginaliseret udkantområde, bryder jeg mig ikke om. Det moderne samfund er videnbaseret, og det er, hvad vi ønsker. De enkelte lande må være konkurrencedygtige, hvis de ikke vil være tabere.

Sammenhængen mellem investeringer i FoU og økonomisk vækst kan være positiv. Men det drejer sig ikke om blot at hælde penge ud eller om, hvor mange penge, der skal gives ud. Penge kan gives fornuftigt ud på forskning. Det kræver en fornuftig forskningspolitik og -administration og fornuftig forskningsledelse, som giver dygtige, unge og ældre kvalificerede, flittige, ambitiøse og revolutionære forskere udfoldelsesmuligheder.

Samtidig skal forskning, som ikke fører til noget, standses. Det er svært og indebærer risiko for fejl, politisk kontrol og meget andet. Det er fristende, men også farligt, at lade stå til, fordi det er så svært at tage de rigtige beslutninger.

Først og fremmest afhænger sammenhængen af vekselvirkningen mellem forskning og samfund. At gøre denne vekselvirkning positiv er det virkelige problem.

Jeg vil tilføje, at vi i Danmark efter min mening investerer for lidt i offentlig forskning. Også for lidt i forhold til, hvad der er økonomisk velbegrundet. Jeg vil ikke forsvare dette synspunkt med økonomiske beregninger. Men jeg mener for eksempel, at der bliver investeret for lidt i bioteknologisk og biologisk forskning. Den positive udvikling i den private sektor betyder, at der er brug for en stadig større indsats i den offentlige sektor. Vi er nødt til at være interessante på verdensplan og have et højt forsknings- og uddannelsesniveau i den offentlige sektor, hvis vi skal fastholde denne positive udvikling. I modsætning hertil har der i de seneste år været en stagnation og allersenest endog en tilbagegang i den offentlige indsats. Der er mangel på kvalificeret arbejdskraft. Der er ikke det tilstrækkelige antal forskergrupper med forskning på internationalt niveau til at uddanne et tilstrækkeligt antal nye forskere. Mange af de mest lovende unge forlader Danmark. Det er svært på nøgleområder at besætte stillinger i den offentlige sektor. Vilkårene for de unge er ikke så gode som andetsteds i verden. Derfor flytter ikke blot de unge, men danske virksomheder henter forskning udefra, og udenlandske virksomheder betænker sig på at placere forsknings- og udviklingsaktiviteter i Danmark. Den danske indsats må nødvendigvis også ses i sammenhæng med indsatsen andre steder i verden. Konkurrencen om at være med blandt de førende er hård. Konkurrencen er verdensomspændende, men det er selvfølgelig særlig interessant at se på, hvad der sker i vores nærmeste omgivelser. Det er interessant, men også lidt skræmmende at se på, hvad der sker i Sverige og Finland inden for bioteknologi. Jeg er sikker på, at lignende argumenter kunne gennemføres på en række andre områder.

Noter

1 Peder Olesen Larsen: Forskningens Verden. Prydhave, Nyttehave, Vildnis. Aarhus Universitetsforlag 2003, side 215.

2 Forskningens Verden, side 21-28.

3 Forskningens Verden, side 209-211.

4 Forskningens Verden, side 262-271.

5 Forskningens Verden, side 30-34.

6 Forskningens Verden, side 248-249, P.O. Larsen (2003):  Kan det betale sig? Udbyttet af forskning i den offentlige sektor. Økonomi & Politik: 2003, i trykken.

7 Comroe, Julius H. & Robert  Dripps (1976): Scientific Basis for the Support of Medical Science. Science 192, 105-111.

8 Smith, Nina (2002): Offentlige investeringer i forskning og udvikling ? for lidt, for meget eller forkert? Økonomi & Politik: 75: 30-40.